东莞养犬管理条例立法听证会举行

（原标题：东莞养犬管理条例立法听证会举行，处罚力度、犬只类型界定引热议）

遛狗要拴狗绳、戴嘴套、对犬只植入芯片等。个人违反规定饲养烈性犬，逾期不处理的，处二千元以上五千元以下罚款，由公安部门收容犬只……7月10日，东莞市公安局、司法局举办《东莞市养犬管理条例(草案征求意见稿)》(以下简称《条例(草案)》)立法听证会。15名代表围绕《条例(草案)》中提及的六个市民关注的焦点以及立法难点讨论。接下来，立法起草小组会将认真研究代表们的意见和建议，结合网络收集的意见，对《条例》再次修改，最终形成《条例》送审稿。

养犬立法刻不容缓

近年来，犬只伤人事件时有发生。7月10日，东莞市公安局、司法局举办《东莞市养犬管理条例(草案征求意见稿)》(以下简称《条例(草案)》)立法听证会。15名代表围绕《条例(草案)》中提及的六个市民关注的焦点以及立法难点进行讨论，并对《条例(草案)》建言献策。

在听证会上，东莞市公安局佘大兵在立法陈述时介绍，近三年东莞110接警平台共接到涉犬只警情9300余起，其中涉及犬只伤人4400余起，狗吠扰民1500余起，且呈逐年上升趋势。另一方面，近3年东莞全市狂犬病暴露人数也呈逐年上升趋势。根据东莞市疾病预防控制中心提供的狂犬病暴露预防处置门诊登记监测数据显示，2016年、2017年、2018年1至11月，被狗、猫等温血动物咬伤、抓伤等而就诊的病例分别为8.4万人次、10.3万人次、10.9万人次。

佘大兵表示，在犬类管理工作上，东莞所依据的是《广东省犬类管理规定》、《治安管理处罚法》、《广东省爱国卫生工作条例》这三部法律中所涉及犬类管理的罚则，但这并不能完全满足东莞市犬类管理实际。

缺乏足够的法律支撑、可操作化的实施细则以及未划定犬类禁养区，导致东莞犬类管理名存实亡，未能发挥管理效能。制定《东莞市养犬管理条例》刻不容缓。

养犬管理创新不少

在社会各界对犬类立法日渐高涨的呼声中，《条例(草案)》在今年4月亮相第四稿。值得一提的是，《条例(草案)》实行养犬管理免费，这也是与广州、深圳、上海、苏州等地所实行的养犬管理不同之处。

东莞市公安局立法起草小组代表表示，通过对其他城市的观察，发现实行高标准收费模式限制市民养犬这一举措，并没有达到理想的效果。管理收费也遭到市民质疑，严重影响了养犬登记率。据了解，现阶段，广州、深圳准备通过修法取消收费。东莞市养犬管理立法中明确，养犬管理不收取费用。

此外，东莞《条例(草案)》没有设置区域划分，市民在东莞养犬活动将一律按照《条例》纳入监管。东莞市公安局立法起草小组代表表示，东莞城乡经济结构差别不明显，实行养犬全面纳管，更能精准回应群众的诉求。东莞的《条例(草案)》除了实行养犬管理免费，还在国内养犬立法城市中首次提出，约定禁止携犬进入特定区域和时间。例如，村(居)民委员会可以在村规民约或者居民公约中划定禁止携带犬只进入的公共区域和时间段。业主大会也可以在物业管理区域内划定禁止携带犬只进入的公共区域和时间段。但残疾人携带导盲犬、扶助犬等服务犬除外。

或对犬只植入芯片

在养犬管理上，东莞还巧用信息手段，提升管理效率。“将通过开发管理系统、对犬只植入芯片、发放犬牌等措施规范养犬管理。”东莞市公安局立法起草小组代表表示。

据介绍，所植入的芯片，含有养犬个体的犬主姓名(或单位名称)、住址、电话，犬只的犬名、犬种、毛色、犬龄、来源、用途、证号及免疫情况等方面的信息，这些信息“组合”而成的序列号，是犬只唯一的电子身份标识。通过“电子身份证”，可以正确识别犬只，获取相关信息，杜绝一证多犬的现象发生。

此外，犬只植入的电子标识与后台数据系统协调，进行可溯源的数据动态管理，所形成的动态信息与基本信息结合而成的电子档案，可实现信息共享，同时满足公安、城管、农业农村等多部门的需求。如此一来，对养犬信息登记效率、执法管理水平有很大的帮助。

代表建议

●建议设立“狗狗公园”，减少物业小区内养犬人与非养犬人的冲突。

●建议参考杭州的管理条例，对携犬外出做时间规定，保障非养犬人的人生安全。

●建议将饭店和餐饮场所、大型超市和商场纳入法定禁止携犬进入的区域，保护市民人生安全。

●建议将缩短牵引带长度(目前草案规定牵引带长度不超过两米)。

立法时间线

2019年1月，2019年东莞市地方立法工作座谈会召开，会议上明确了《东莞市养犬管理条例》为2019年东莞市地方立法项目；东莞市公安局牵头起草了《<东莞市养犬管理条例>立法工作方案并下发》。

2019年2月，东莞市公安局组织起草《条例》(第一稿)后向全市公安系统、各镇街人民政府、市直各相关单位征求意见，收集意见后对《条例》作了三次修改，形成《条例》(第三稿)。

2019年4月18至26日，东莞市公安局组织立法工作人员赴珠海、佛山、广州、深圳、无锡、苏州、上海等地调研，并形成《条例》(第四稿)，即征求意见稿。

2019年5月27日，再次向全市公安系统、各镇街人民政府、市直各相关单位以及立法专家征求意见。

2019年7月10日，召开《东莞养犬管理条例》立法听证会，将进一步修改完成《条例》，最终形成《条例》送审稿。

会场焦点

是否应当限定饲养犬只数量？

从目前公示的《条例(草案)》来看，只有对养犬人条件、犬只类型等方面做了规定，对饲养犬只数量没有做相关规定，另外，东莞实行全市统一管理，没有实行区域分类管理。

在立法听证会上，人大代表张巧明建议在莞城、东城、南城、万江四个街道试行每户限养一只，可试行后再推广。对此，律师代表徐洪辉也发表了自己的看法，他提出两点建议。一是建议划分不同养犬区域，实行分类管理。将东莞市、各级镇、街道办的政府办公和政务服务中心等所属的居委辖区划为养犬重点管理区；二是重点管理区内每户限养一只犬，禁止饲养大型犬只。此外，徐洪辉还建议在重点管理区养犬，应当在养犬前征得社区居(村)民委员会的同意。

回应：

东莞市公安局治安巡警支队政委赵寅代表立法起草小组回应：目前东莞在养犬管理上没有设置区域划分，市民在东莞养犬活动将一律按照《条例》纳入监管。赵寅表示，没有进行区域划分的目的就是为了全面加强全市的养犬管理。“我们通过对城市经济发展水平、人员结构等因素综合分析后，认为不划分区域会更加有利加强养犬管理。”赵寅说。

犬只类型界定标准能否更完善？

适当放宽部分温和大型犬限定？

《条例(草案)》第十条【养犬人义务】第五款：个人不得饲养烈性犬；《条例(草案)》第四十条【烈性犬和大型犬只的确定】：本条例所称烈性犬包括狼犬类、獒犬类和斗牛犬类等犬只，具体目录由公安机关会同农业农村主管部门确定，并向社会公布。

本条例所称大型犬是指犬成年时身高(犬只四足站立时前足到肩部最高点的距离)在50厘米以上或者体长(自两耳联线中点沿背线到尾根处的距离)在80厘米以上的犬只。

对于烈性犬和大型犬只的规定，现场声音非常多。其中，动物诊疗机构代表李慧敏对此提出了疑问，“像大白熊犬、巨贵犬、阿富汗犬这些犬类，它们性格温和，但是犬成年时肩高和体长均已超过50厘米。将如何界定？”

另一方面，对于将斗牛犬类纳入烈性犬，养犬人代表周恺有些许愤懑不平。在听证会上，周恺表示，“斗牛犬中的英国斗牛犬和法国斗牛犬，比泰迪这种小型犬的攻击性都小，不能因为名字是斗牛犬就对其禁养。”周恺建议参照其他已公布养犬条例的城市，对具体犬种细分，不能单从体格和名称来筛选。

另一养犬人代表陈桂贞也提出了疑惑，“根据百度解析中华田园犬、日本秋田犬、金毛寻回犬、八哥犬、德国牧羊犬属灰狼种，但它们性格多为温顺护主，将它们列为禁犬并不合理。”陈桂贞表示，这些犬种已是日常圈养犬种，将其列为禁犬，将如何处理已经在养的犬只？

回应：

东莞市公安局治安巡警支队政委赵寅代表立法起草小组对此回应：对大型犬只作规定，主要是考虑到大型犬只的安全隐患较大，虽然有些大型犬只性格温和，对于不懂犬只的市民来说还是会造成一定的恐慌，因此作出此设定。

赵寅表示，考虑到养犬人的民族情怀，中华田园犬不列入限养犬范畴。目前《条例(草案)》已经明文禁止饲养烈性犬，对已经饲养中的烈性犬只，由其本人作出处理。

携犬外出行为如何规范？

《条例(草案)》第二十二条【携犬外出行为规范】第一款：应当为犬只佩戴犬牌；用牵引带牵领或者装入笼内，牵引带长度不得超过两米；并为大型犬佩戴口嚼或者嘴套。《条例(草案)》第二十二条【携犬外出行为规范】第三款：乘坐公用电梯时，应当怀抱犬只；携带大型犬乘坐公用电梯的，应当征得其他搭乘人同意。

对于携犬外出行为规范的规定，养犬人和非养犬人的“对峙”尤为明显。主要焦点集聚在对犬只外出行为规范，应该更多考虑人的感受，还是犬只的感受？

非养犬人代表谢俊峰现场列出了一组数据，“遛狗人90%以上都不牵绳，95%以上都不处理狗粪。”谢俊峰表示，这组数据说明大部分养犬人自觉性不高，甚至不认为已侵犯了大多数人的权益。“而且，近3年狂犬病暴露人数呈逐年上升趋势，这个问题相当严峻。”谢俊峰认为，犬只外出是犬只生理、心理特性所需要的，也是养犬人的乐趣所在。但犬只的外出也必然会对他人以及公共秩序与安全产生不利影响，对犬只出行问题解决不好，往往影响养犬人与非养犬人的和谐相处以及社会秩序的安定。

相反，养犬人代表周恺则认为，《条例(草案)》规定“大型犬佩戴口嚼或者嘴套”的内容，明显对大型犬带有歧视。“很多大型犬，尤其是老年犬，它们的性格温顺，根本不会攻击人。戴嘴套对身体状况不好的犬只来说，这个要求太苛刻。”周恺认为，狗狗有自由呼吸的权利，大型犬虽然个子大一点，并不是所有都不好。因此，周恺建议将“大型犬佩戴口嚼或者嘴套”修改为“性格不稳定，有伤人倾向或有伤人历史的大型犬，外出需佩戴口嚼或“大型犬外出人群密集性区域需佩戴口嚼或者嘴套”。“这将会更加人性化。”周恺说。

处罚力度到底够不够？

从《条例(草案)》中了解到，共有11条条例分别对违规饲养烈性犬、遗弃犬只、未按规定将伤人犬只进行医学观察、影响公共场所环境卫生等行为做出处罚规定，主要以由公安机关责令改正、罚款为主。

其中，对个人的罚款最低是50元，主要针对违反携犬外出行为规范、影响公共场所环境卫生等行为；最高是5000元，主要针对违规饲养烈性犬行为。对单位的罚款最低是2000元，主要针对违规饲养烈性犬行为、自行掩埋或者随意丢弃犬只尸体行为；最高罚款是一万元，主要针对自行掩埋或者随意丢弃犬只尸体行为。

另外，《条例(草案)》第三十一条规定，养犬人违反规定遗弃犬只的，除了罚款，三年内不得申请办理养犬登记；除此之外，《条例(草案)》中明确只有一种情况要没收犬只，第三十九条规定，犬只两次以上伤害他人、一次伤害两人以上或者致人重伤、死亡的，由公安机关没收犬只。

“《条例(草案)》虽然对登记、变更、注销养犬信息做了规定，但我认为对个人/单位的最高罚款金额比较低。”律师代表邓云龙认为，依照现在的物价情况，相信很多个人对最高罚款一千元觉得不是什么。因此，邓云龙建议将这登记为养犬人的“失信记录”，提高对养犬人的警惕。

而物业代表梁永营提出，不妨实行“考分制度”，设定一个分数值，违规行为对应扣的分数，当养犬人分数扣到规定线后，取消其养犬资格。

对照广州、深圳、珠海等地的《养犬管理条例》发现，相同的违法行为规定中，东莞的《条例(草案)》设置的处罚金额较低。举个例子，同是“犬只伤害他人不按规定立即将受害人送至医疗机构诊治”，珠海规定由公安机关注销《养犬登记证》，没收犬只，对单位并处五千元罚款，对个人并处二千元罚款；东莞规定并先行垫付医疗费用的，由公安机关责令改正，对单位处一千元以上五千元以下罚款，对个人处五百元以上两千元以下罚款。

对此，法律代表徐洪辉表示，草案中的处罚规定是以我国上位法《治安管理处罚法》作为基础的，处罚额度不可能超过上位法的规定。“但我认为更重要的是执行的问题，只有认真执法、严格执法，这部和老百姓的生活息息相关的规定才会产生重要的影响，达到立法目的。”徐洪辉说。