鼓励城市更新18条新政正式发布 |工业园|产业园|东莞|松山湖

分享至

推动“拓空间”提速再造一个新东莞

莞惠城际寮步站TOD两块共142亩的地块成功供地，将推动站场区域的高品质开发，并填补周边配套服务欠缺的空白。

11月21日，东莞鼓励城市更新18条新政正式发布，通过“减负、扩面、提速”三个维度，对现行政策进一步优化，以降低成本、提高效率。今年来，一场“拓空间”的大戏在东莞拉开帷幕。作为“拓空间”的重要内容，城市更新下存量土地开发的进一步提速，将给“拓空间”带来蓬勃的动力。

眼下的东莞，在松山湖中子科学城、滨海湾新区等重大发展平台，一批高大上的城市规划正从蓝图变为现实；石马河等5条河全长200多公里，串起20多个镇街，以流域治理焕然一新的环境拉动沿线土地资源增值，反哺流域治理的新思路加紧谋划；在虎门、谢岗、东城、洪梅等多个镇街，一批批老旧的镇村工业厂房酝酿变身现代化产业园……

面临粤港澳大湾区建设、深圳建设中国特色社会主义先行示范区和东莞建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区“三区叠加”的机遇，在本轮“拓空间”中，东莞以规划为引领，科学统筹资源，强化市政府对规划主导权的同时创新利益共享机制，全力改变多年来“市镇村组”四轮驱动的发展模式。

上周，东莞“拓空间”论坛举行，政府相关部门负责人及专家学者多方建议支招，结合近日记者走访的一批东莞“拓空间”试点项目，一起来看看东莞如何突破有限城市空间的瓶颈，激发城市活力与动能，开启这场实现高质量发展的实践。

●南方日报见习记者吴擒虎记者郭文君

告别单兵作战一起将蛋糕做大

乘坐莞惠城际铁路在寮步站下车，一出站就能看到一片占地142亩的土地。这块地位于镇中心，其周围分布着东莞篮球中心、香市动物园、佛灵湖郊野公园、东莞理工学院城市学院等建筑。让人想不到的是，这块地理位置优越的“宝地”已沉睡3年。

寮步镇相关部门介绍，该地块2016年在完善手续后，因种种原因迟迟无法推出市场。为盘活该地块，今年东莞市“拓空间”总指挥部与寮步镇政府会同多家单位一起发力，对寮步站TOD地块实行市镇收储。11月1日，这块地迎来“金凤凰”，保利和金地分别摘得一部分地，总成交价近42亿元，将开发集文化、体育、商业、旅游、居住等多功能于一体的轨道站点综合服务体。从今年4月上报收储方案，到11月1日成功推出市场，前后仅7个月。

改革开放40年来，东莞市辖镇的行政管理体制，给经济带来蓬勃的活力。但同时，在土地资源要素约束趋紧的倒逼下，单兵作战的模式已经很难满足集约高效的高质量发展需求。

“东莞过去各镇各村都招商办厂，给经济带来活力的同时，也导致规划破碎、城市开发建设的效率不高。”东莞市拓空间总指挥部办公室副主任、市自然资源局副局长张汝春说，东莞面积比深圳大，但GDP只有深圳的三分之一、财税是深圳的六分之一，部分原因要归咎于开发质效较低。

东莞给出的对策是，通过规划引领、规划管控，改变原来分散式管理模式，厘清市、功能区和镇街的职责权限。今年5月，东莞市委、市政府创新机制，开展通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革工作，并设立松山湖和水乡两大功能区作为试点。以松山湖功能区为例，今年上半年功能区有松山湖、茶山、石排、东坑4个镇（园区）的地区生产总值达到或超过9%的增速，在全市处于较高水平。

在“拓空间”工作中，功能区如何发挥好统筹功能，使各镇街能“聚指为拳”形成合力？松山湖功能区有什么实践？

在上周举行的东莞“拓空间”论坛中，松山湖高新技术产业开发区管委会主任欧阳南江表示，首先应当发挥规划引领的作用，规划应统筹安排空间规划、土地规划、产业规划、基础设施规划、公共设施规划等因素。

目前，农村集体土地承载了东莞全市2/3的经济存量、2/3的工商企业。农村集体掌握着东莞重要的空间资源，也是解决土地低效化、碎片化的关键角色。

“做规划的过程也是思想转变的过程，我们与当地的镇、社区干部和百姓形成共识，加强沟通，减少阻力。”欧阳南江说。同时，他提出要抓好重点项目，通过项目释放的红利带动影响村社区和村民，并找准切入点，特别是在功能区的教育资源、产业资源、科技创新资源等方面先行先试，逐步扩大统筹领域。而在统筹整合重要产业空间、重大项目、重大基础设施等方面，则可以保留一定的灵活性、自由度。

市“拓空间”总指挥部办公室常务副主任、市自然资源局副局长吕鹏认为，要理清市与功能区、功能区与镇、镇与村的权限，其中包括规划管理、土地统筹和资源配置等权限。“权限下沉为东莞早期的发展创造提供了活力，但像教育、医院医疗、交通等基础设施的权限对功能区影响深远，必须做好统筹。”他表示，“市一级更多是总的思路方向，在政策实操细化的层面，功能区要依据自身特点进一步完善相关政策措施。”

“要让镇村意识到，市和功能区统筹的目的是改变当前产业较为低端、土地产出不足的问题，把蛋糕做大并形成良好的收益分配模式，最终受益的仍是镇村。”吕鹏说。

值得一提的是，寮步站TOD项目能快速推进土地出让，正是得益于利益共享机制的创新。“如果不能共享土地升值的红利，村组对土地收储整备工作的配合度不高。”东莞市自然资源局负责人介绍，“我们对寮步站TOD地块进行协调利益分配的探索，市镇共享蛋糕做大后的利益，大大提升了镇村的积极性。”

企石镇东部工业园也展开探索，创新实施“基础补偿+增值贡献”的激励措施，产业产值越高，老百姓的分红收益越大，希望通过以此促进镇村着眼长远、主动转型。

在顶层设计方面，东莞市自然资源局将结合探索的经验，出台《关于进一步完善土地收储整备补偿和利益共享机制的意见》，构建市、镇、村三级“基础补偿+增值共享”的利益共享机制，促进土地收储整备进程，推动“拓空间”战略实施。

拓展产业空间国际制造业名城再出发

虎门镇大宁社区城建办主任谭满流近来忙碌又激动，正为社区的智慧产业园跑审批流程。摊开产业园规划图，谭满流介绍，产业园将建成3栋6至8层的厂房、1栋100米高的写字楼、3栋76米高的公寓楼，预计明年动工，建成后将成为社区新地标。

“这个产业园投资的6亿元全部由社区出资。”谭满流介绍，大宁智慧产业园将着眼于智能装备等战略性新兴产业、总部经济等高端现代服务业方向，积极承接深圳的高端产业转移。

近年来，大宁社区通过“三旧”改造项目和“工改工”项目，推动社区经济进一步发展。目前，该社区有各类企业300多家，2018年村组两级总收入近2亿元。大宁智慧产业园建成达产后，每年将再增加两三千万元的集体收入。

走进大宁智慧产业园筹建现场，大宁社区居民卢柏枝自豪地说：“这个项目不仅增加了土地的亩产，同时园区招揽容纳3万至5万名高端人才，大宁的未来值得期待。”

镇村工业园改造提升是“拓空间”的重点。市自然资源局在六大片区、重点区域选择9个具有代表性的镇村工业园改造项目，涉及南城、东城、虎门、洪梅、长安、厚街、寮步、塘厦和谢岗9个镇街，产业用地面积3663亩。主要探索镇村工业园改造提升模式样板，涵盖政府主导改造、村集体自行改造、原权利人自行改造、村企合作改造4种改造模式。

在大宁社区入口矗立着标志雕塑，8只天鹅盘旋而上的“大”字造型寓意社区发展蒸蒸日上。随着“拓空间”工作的开展，东莞各镇村经济发展的质效不断提升。

东莞提出以增容提效为重点，优化拓展产业发展空间。到2021年底，市级每年力争收储土地1000亩以上，各镇街（园区）每年力争收储1片500亩以上。统筹盘活24000亩以上存量土地。建设20个以上“工改工”“工改M0”项目，基本完成30个以上镇村工业园改造提升和连片出租屋改造利用项目。通过深入挖掘城市土地资源潜力，突出产业导向，科学配置新增、盘活存量、拓展更新产业用地，同步强化和引导公共服务和基础设施合理布局。

专家认为，东莞拓展产业空间不仅在于将老厂房拆掉换成产业园，而是城市规划、发展理念、招商导向、产业政策的全盘谋划。在吕鹏看来，拓空间的总体思路为“一引、二拓、三激活”。“一引”是规划引领，这是开展工作的总开关。“拓”则是在全市建立一个全新的土地收储与整备模式，拓展潜在发展空间。此外，还要拓存量空间，改造提升低效的工业园区，打造低成本产业空间，这是“拓空间”的关键。有了这两个“空间”，还要激活规划资源、土地资源、行政资源等，形成东莞自然资源管理的新模式，最终实现生产空间的拓展优化。

“东莞在拓展产业空间的过程中需要处理好几个关系。”欧阳南江说，首先是城市与人口的关系，要预测未来人口规模、学历、构成、阶层等的变化以及其与城市产业变革的相互影响；其次是产业与重大基础设施的关系，尤其是交通的变化。未来东莞的产业将沿轨道交通聚集，要加强围绕交通干线的TOD开发；最后，要考虑产业空间与城市生活、生态空间的关系。未来的战略性新兴产业可能与居民区相融合，如机器人生产等人工智能产业。东莞不仅要留出产业空间，更要加强对产业特征、产业趋势的深入了解。

目前，黄江镇正在抢抓轨道交通发展的机遇。深圳地铁6号线支线将直接衔接东莞轨道1号线，黄江将设8个轨道站点。黄江以轨道站点为轴心进行城市开发和产业布局，打造“TOD之城”，对接光明科学城和中子科学城的资源外溢，打造人工智能小镇。

“‘拓空间’更大意义在于推动产业结构转型升级。”广州市城市规划勘测设计研究院总规划师黄慧明以新加坡为例分析，虽然新加坡土地面积并不大，但却实现超2万亿元的GDP，根源在于产业结构优、土地开发效率高。东莞要以“拓空间”为契机，逐步淘汰低产出、低附加值的产业，转而发展战略性新兴产业，实现产业迭代升级。

优化生活生态空间助推高质量发展

“丛林幽寂枕江隈，烟雨蒙蒙昼不开。过客不知兰若处，但闻钟馨数声来。”明代诗人黄裳笔下的“东莞古八景”《觉华烟雨》，尽显中堂镇的山水朦胧之美。

不久后，这样的美景将在中堂镇重现。近日，中堂镇觉华公园建设工地施工正酣，以前的开达玩具厂已基本拆除。在这片平地上将建起古树广场、烟雨浮台等景观，重修觉华古寺，还原乡亲们记忆中的古树参天、百鸟翔集、花团锦簇、钟馨相闻的美景。

“这里将成为中堂镇全新的文化中心。”中堂镇规划管理所所长陈健洪兴奋地边指点边介绍，“这里过去是开达玩具厂的宿舍，将建29亩的文化艺术中心，明年还要建图书馆、影剧院、少年文化宫等项目。”

中堂镇被誉为“东莞北大门”。在推进市级拓空间试点开达玩具厂综合整治项目过程中，该镇将整治范围由原先的250亩拓展到2250亩，在3年内投资6亿元打造觉华寺、觉华公园、文化艺术中心等一批项目，形成中堂镇优质生活圈。

“6亿元相当于中堂镇过去8年多用于城市建设的投入。以前重视不够，现在要补短板。”中堂镇镇长曾庆云说，“镇政府没有在这里搞房地产，而是着眼长远提升城市品质，希望以此招引人才提升产业质量。”

东莞“拓空间”工作的三大目标是以优化拓展产业发展空间为核心，同时合理兼顾优化拓展公共生活空间和山水生态空间。中堂优质生活圈项目正是着眼于优化公共生活空间，谋求更高质量的发展。

翻阅东莞“拓空间”重点项目，除了土地收储和“工改工”等常见项目，还有滨海湾新区海岸带综合示范区建设、虎门镇北栅高速出入口周边环境提升、东莞鳒鱼洲文化创意产业园等“美颜”项目，让东莞这座城更有气质和内涵。

“拓空间”以高端产业、高素质人才需求为导向，推动城市品质的提升，再造一个新东莞。

“人、产、城是粤港澳大湾区中的重要要素，三者相互联系、相互促进。过去东莞靠的是工业化推进城市发展，进入创新时代，人居环境优良、城市配套完善才能吸引人才，才能让经济活跃。”广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明分析。