东莞黄江加快解决农村集体资产经营管理中存在的主要问题

 近年来，黄江镇村级土地流转的规模稳步增长。

从建设黄江地标性文化商圈，到打造东莞首个拆除整座旧村居的农民公寓；从建设东莞市首家生态健康城，到打造岭南特色荔枝公园，再到加快推进人工智能小镇项目和汽车文化小镇项目……随着田美社区加快创建全镇首个乡村振兴示范试点，黄江以城市更新为抓手，将“拓空间”战略率先在农村实施，加快农村集体经济转型进程，提高集体经济发展质量。

得益于区域产业加快转型升级，莞深融合向纵深发展，近年来黄江镇频频进入“全国百强镇”榜单，排名不断攀升。与此同时，黄江镇的农村集体资产快速发展，截至2019年6月末，全镇村组两级流动资产已超13亿元。

“目前，黄江镇共有80多个农村集体经济组织，已初步实现集体资产交易价格市场化。”通过发放调查问卷、走访相关部门和查阅历史资料等方式，黄江镇委委员、纪委书记詹振锋对全镇农村集体资产管理现状进行重新思考，他认为，农村集体土地使用权转让、下属单位经营管理、农村集体资金存量及利用等环节，已成为农村集体资产经营管理中存在的主要问题。

●南方日报记者 韦基礼

加强对土地转让的管理监督

詹振锋的调研报告显示，黄江镇农村集体土地使用权转让的方式主要有经土地公开市场流转和协议转让两种模式。“近年来，黄江镇村级土地流转的规模稳步增长，农村集体经济组织在土地流转过程中的监管作用越显重要，然而，历史原因造成的不合规协议土地转让存量巨大，并催生出新的普遍性问题。”詹振锋说，国土管理部门对土地流转有严格规定，他的调研主要针对协议转让模式进行探讨。

调研报告指出，全镇农村集体经济组织土地转让主要存在合同档案管理不规范、使用土地超出范围以及二次转让土地使用权等问题。“部分农村集体土地的用地性质原本是农用地，但实际土地转让用途却变为工业用地。”詹振锋坦言，不合规的土地转让行为导致实际用地的挂靠关系产生，造成土地流转纠纷隐患增多。如某村集体经济组织将自有土地出租30年，同意承租方在土地上开发并建设综合市场，现出现用地面积和税费纠纷，承租方以土地使用税、房地产权使用税为由，拖欠农村集体经济组织土地租金3年多，金额达140多万元。

此外，由于土地二次转让情况存在，各村集体经济组织并不完全掌握协议转让土地的存量及不规范情况，进而导致个别合作开发项目难以开展，造成土地管理与流转使用脱节。

为加强对土地二次转让的管理，詹振锋认为，农村集体资产管理部门要研究土地转让的法律法规，健全土地使用权二次转让管理制度，加强对农村集体土地二次转让的指导，明确各方权利和义务，防范风险。集体土地的转让、出租必须由各村农村集体经济组织统一进行；同时，加强对土地流转双方的管理，积极引导村民签订规范的流转协议，对双方的责权利作出明确规定，具体规范土地流转原则、形式、审批程序、土地用途、流转期限等，以使农村集体和个人有章可循；加强土地流转工作的程序、服务、监督和管理，杜绝违法违规行为的发生。

他认为，要进一步规范土地转让行为，就要加强对土地转让的管理监督，对不完善的土地转让合同要补齐，对口头协议要完善相关资料。此外，各农村集体经济组织一方面应对各村原土地协议转让的集体土地进行全面的清理，建立农村集体土地使用权台账；另一方面，要核实本辖区内土地使用情况，发现土地使用者超合同约定使用土地面积的，要签订补充协议进行修正。

“土地是农民的根，农村集体经济组织的土地流转涉及村民的切身利益，流转必须规范有序地进行。”詹振锋说，各农村集体经济组织必须站在依法合规使用土地，发挥土地最大经济效益，保障农民基本权利的高度，着力解决违规用地的历史问题。

针对工业用地，要加大工业用地保障力度，盘活利用存量工业用地，完善工业用地监管制度；针对农业用地，要加强对农村集体经济组织的指导。

健全内部控制制度强化监管力度

目前，黄江镇农村集体经济组织成立的下属企业已超10家，大致分一般性经营类（全资）、物业管理类（合作）和三旧改造类（股份）。

“农村集体经济组织对下属单位管理普遍存在缺乏监管程序和管理制度等问题。”根据调研掌握的资料，詹振锋指出，黄江农村集体经济组织下属企业主要存在内控漏洞问题，比如同一人兼任不相容职务；使用存折户管理资金且无登记出纳账，会计账务核算不完整；委托代理记账机构代理记账，代理记账的会计账务有内账和外账，代理记账机构账务处理随意性大，多数资料反映的经济活动与实际发生的经济业务不一致等。

在詹振锋看来，农村集体经济组织往往由于过度重视追求经济效益而忽视内部控制的问题。一方面，内控措施的存在需要干部来执行，同时也会约束干部及利益相关者，这样一来就会产生抵抗情绪，从而影响内控措施的落实。另一方面，由于内控措施起步较晚，没有足够的时间形成具有权威性质的内部控制体系，且现有的规定对防范风险及保证资金安全的效果不明显。

2018年3月，东莞出台文件要求加强对农村集体经济组织的下属单位监管。“但在实际工作中，农村集体资产管理部门对农村集体经济组织的下属单位监管力度并不大。”詹振锋认为，这造成农村集体资产管理部门对农村集体经济组织的下属单位监管滞后。

“内部控制对于一个单位或者企业来说有着至关重要的作用，直接影响单位或企业的发展状况。”詹振锋建议，各农村集体经济组织应当充分认识到所面临的风险与内部控制存在的问题，把工作重点放在风险防范上，并根据各村发展的特点制定出本单位及下属企业的内控措施。

他直言，要加大对负责人内控意识的培训，自上而下形成一个全面的内控意识氛围，把下属企业纳入自身内控的范围之内，不能忽视下属企业对单位的重要作用。

为加强监管力度，全镇农村集体资产管理部门和农村集体经济组织应对农村集体经济组织成立的下属单位进行深入了解，及时监控其运营情况，并加强对农村集体经济组织的下属单位经营管理的指导工作，促进其经营发展，增加集体经济利益，确保集体资产真实性和完整性。

“完善的内部控制制度可以让内控管理有据可循，能够促使单位对下属企业的内部控制更加有序进行。”詹振锋表示，在市场经济不断发展的时代背景下，要进一步健全内部控制制度，借鉴成功企业的内部控制体系，参考COSO全面风险管理框架作为内部控制理论制定的基础，针对单位自身的发展状况和性质制定出合适自身发展的内部控制措施并付诸执行。

提高存量资金使用率拓宽投资途径

面对社区经济发展方式比较单一、发展速度相对缓慢等问题，田美社区结合充分利用“三旧”改造政策，通过开展旧围改造、“工改工”等项目助推乡村振兴，实现集体资产保值增值的目标。2018年，田美社区资产总额达6.5亿元，总经济收入9534万元，同比增长10%；总纯收入6926万元，同比增长17%。

田美社区集体资产的快速增长是黄江镇村组回购经营性物业大背景下的一个缩影。根据近3年的情况来看，黄江镇部分村组回购经营性物业年正常收益率维持在10%左右。2019年6月末，黄江镇村组两级流动资产合计超13亿元，其中货币资金近9亿元，短期投资也超3亿元。

为加快推动乡村振兴，田美社区紧紧围绕城市更新项目，积极协调各支部改造社贝旧围、田美旧围、田美工业南区等项目，并对辖区内旧厂房、铁皮房、旧仓库等进行统一整合，实现连片区域改造，着力打造田美社区科技集聚区。

截至10月底，北岸社区、梅塘社区、田美社区、三新社区、新市社区、长龙社区、宝山社区共申报64项乡村环境提升工程，内容涵盖“三旧”改造、景观提升、道路升级、美丽村居建设、文体中心建设、运动场建设等。

“目前，黄江镇多个村都在加快推进城市更新项目，不过，由于农村集体村组两级存量资金存在利用率不高、收益率不理想的情况，并没有充分发挥农村集体资产的整体效益。”詹振锋认为，应加强对农村集体经济组织的指导，引导其对存量资金的使用，拓宽村组资金投资途径，合理确定投资组合，提高闲置资金的利用率，发挥闲置资金的整体效益，增加集体收益，实现资产的保值增值。

鉴于农村集体经济组织经营管理水平普遍不高，詹振锋建议，引导农村集体经济组织投资经营性物业、购买市信托产品、参与镇政府主导的大型高效项目，以及成立公共公司承接镇政府部分外包服务例如环卫、保洁、绿化、居家养老等服务。

根据近年来的发展趋势来看，詹振锋认为，黄江镇物业租金回报平稳，增加经营性物业的投入，一方面可以实现资产资本增值，另一方面可以增加租金收入。具体来说，可以通过对现有物业进行扩建、升级，此外还可以回购并新建物业，由镇政府统一规划，各村经济组织共同出资兴建工业园区，再由镇政府统一招商，实现共赢。他建议，农村集体闲置资金应积极参与镇政府主导的大型高效项目。

■链接

7社区乡村振兴重点项目

田美社区建设文明长廊

田美社区正在对聚富路等重要道路进行升级改造，打造田美综合示范区的重要入区主干道，形成与田美广场、文化公园、梁氏宗祠、缅怀园和即将建设的党史展馆等相协调、相一致的文明长廊。

新市社区升级改造商业街

新市商业街正在紧锣密鼓地进行升级改造，今后将变为集休闲、娱乐、饮食、购物、观光于一体的现代化商业街。未来还计划引进明月里文化产业项目，统筹开发整条商业街，全观感提升实体零售以及餐饮消费体验。

宝山社区旧商铺变身商业楼

宝山社区全力推进“三旧”项目改造工作，率先将袁屋围辖区内的旧商铺进行升级改造。去年袁屋围商务大厦项目已完成部分建设，旧商铺变身商业楼，租金增长至改造前的3倍。目前该地段已成为社区最为繁荣的商业街。

北岸社区拟建岭南特色荔枝公园

在北岸社区内的旧村庄中有一大片百年荔枝树。该片荔枝树位于黄江最繁华的道路公常路北岸路旁，社区计划将其打造成为“三旧”改造项目的“后花园”——岭南特色荔枝公园，进而带动旧围改造。据悉，规划中的地铁站点正位于该地块附近。未来，岭南特色荔枝公园将集休闲、娱乐于一体，不仅可以吸引来自深圳等地的游客，还将成为展示北岸社区荔香文化特色的场所。

三新社区推进汽车文化园区建设

三新社区有两座水库，分别是黄牛埔水库和清泉水库。黄牛埔水库建成为以绿道文化为主的主题公园，清泉水库拟建成为以茶文化为主的休闲生态旅游景点。未来，社区将打造以汽车文化为主体的特色小镇，成为覆盖安全培训、驾驶技术培训、新车发布、试乘试驾、汽车文化博览会等汽车消费产业的汽车文化园区。

梅塘社区推动旧围村整片改造

目前，梅塘正在积极推动旧围村整片改造项目。其中，占地面积为3.59万平方米、预计总产值达800亿元的天集·集汇谷项目正在有序推进中；此外，龙见田的特色小镇项目、星光村的科技小镇项目等也在积极筹备。

长龙社区规划建设生态健康城

目前，长龙社区已被全国健康产业工作委员会指定为国际健康服务产业示范基地，按照相关规划，未来长龙社区将规划打造东莞市首家生态健康城。在健康城内，健康服务产业核心区主要包括健康客厅、养生谷以及健康社区。